PPP項目績效管理一直是中國推廣PPP項目管理的重點和難點之一。3月31日，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“文件”或“該文件”），該文件的出臺進一步規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理工作，旨在提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率、保障合作各方合法權(quán)益，讓PPP項目更好地實現(xiàn)物有所值、按效付費。
一、文件出臺明確了績效管理各環(huán)節(jié)工作的主體，責(zé)任分工更加清晰。
PPP項目績效管理參與主體主要有項目管理單位（主要包括行業(yè)主管部門、財政部門、人民政府）、項目實施機構(gòu)、項目公司（社會資本），上述三類主體的績效管理要點如下：
（1）項目管理單位。項目管理單位主要包括項目所屬行業(yè)主管部門及地方財政部門，該文件首先從宏觀層面提出項目所屬行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)項目實施機構(gòu)開展PPP項目績效管理工作，各級財政部門負(fù)責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。
在具體的績效管理工作中，項目所屬行業(yè)主管部門及地方財政部門主要負(fù)責(zé)在項目全生命周期內(nèi)審核績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的制定與調(diào)整，各級財政部門可結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。PPP項目移交完成后，財政部門應(yīng)會同有關(guān)部門針對項目總體績效目標(biāo)實現(xiàn)情況編制績效評價（即后評價）指標(biāo)體系。
在績效監(jiān)控方面，行業(yè)主管部門和財政部門主要對項目績效監(jiān)控發(fā)展的偏差情況進行監(jiān)督。
在績效評價方面，主管部門、財政部門應(yīng)當(dāng)對項目實施機構(gòu)報送的PPP項目績效評價報告進行復(fù)核；涉及整改的，項目實施機構(gòu)應(yīng)將整改結(jié)果報送相關(guān)主管部門和財政部門。在項目移交完成后，由財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項目實施機構(gòu)等開展PPP項目后評價。
（2）項目實施機構(gòu)。項目實施機構(gòu)是在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下具體開展PPP項目績效管理工作的單位。
在績效目標(biāo)與指標(biāo)體系管理方面，項目實施機構(gòu)主要負(fù)責(zé)在項目全生命周期內(nèi)編制與調(diào)整PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，并報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。
在績效監(jiān)控方面，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，并根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏。
在績效評價方面，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價，具體工作包括下達績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋與應(yīng)用等。
（3）項目公司（社會資本）。項目公司（社會資本）在PPP項目績效管理過程中做好項目投資、建設(shè)、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。
在績效監(jiān)控方面，項目公司（社會資本）負(fù)責(zé)日?？冃ПO(jiān)控，定期報送監(jiān)控結(jié)果。
二、文件對當(dāng)前PPP項目績效管理工作的引導(dǎo)。
（1）系統(tǒng)提出了績效管理思路與范圍。該文件最大的亮點是明確了PPP項目績效管理的思路與范圍，即PPP項目績效管理需要做哪些工作。PPP項目績效管理從我國推行PPP模式以來就一直是重要的話題，但關(guān)于PPP項目績效管理做什么、怎么做，一直沒有統(tǒng)一的思路。該文件以“目標(biāo)導(dǎo)向、過程監(jiān)管、結(jié)果控制”作為PPP項目績效管理的操作思路，立足于項目全生命周期，將項目績效管理分為“績效目標(biāo)與指標(biāo)管理”、“績效監(jiān)控”、“績效評價及結(jié)果應(yīng)用”等幾部分內(nèi)容，從思路與范圍兩個角度為PPP項目績效管理工作提供了操作指引。
（2）具體論述了績效管理內(nèi)容與要求。從該文件的行文結(jié)構(gòu)來看，文件整體結(jié)構(gòu)安排以時間為節(jié)點從績效目標(biāo)與指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價三項具體工作提出了內(nèi)容與要求。其中，績效目標(biāo)與指標(biāo)管理部分主要以目標(biāo)為導(dǎo)向，明確績效目標(biāo)與指標(biāo)管理的責(zé)任主體、制定要求與修改調(diào)整要求；績效監(jiān)控部分主要內(nèi)容包括責(zé)任主體、監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控要求、監(jiān)控程序等方面；績效評價部分則主要從責(zé)任主體、評價內(nèi)容、評價要求、評價程序、結(jié)果體現(xiàn)與應(yīng)用等方面進行了明確。上述三項工作內(nèi)容相輔相成，績效指標(biāo)為績效監(jiān)控與績效評價提供目標(biāo)導(dǎo)向與標(biāo)準(zhǔn)，績效監(jiān)控履行過程控制的職能，績效評價作為績效管理的結(jié)果控制，將直接衡量PPP項目建設(shè)、運營工作的優(yōu)劣。
（3）重點明確了績效評價流程與應(yīng)用。該文件較為系統(tǒng)地對PPP項目績效管理工作提出了具體工作要求與指導(dǎo)，其中，尤其是對PPP項目績效評價工作的流程與成果文件進行了重點論述。眾所周知，PPP項目績效評價結(jié)果將直接影響政府方支出責(zé)任與項目公司（社會資本）收入，因此，績效評價如何開展、有何要求、結(jié)果如何應(yīng)用將成為行業(yè)內(nèi)重點關(guān)注的內(nèi)容，該文件將績效評價工作分為下達績效評價通知、制定績效評價方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、評價反饋與應(yīng)用等幾個方面，較為系統(tǒng)地明確了績效評價工作內(nèi)容。同時，對績效評價成果文件的要求也進行了引導(dǎo)，為具體的績效評價工作提供了很大的幫助。
（4）具體提出了績效目標(biāo)與指標(biāo)體系設(shè)定的要求與內(nèi)容。該文件較為詳細地提出了績效目標(biāo)的內(nèi)容、編制要求與績效指標(biāo)體系的構(gòu)成、設(shè)定原則，強調(diào)績效目標(biāo)中“產(chǎn)出”的權(quán)重。PPP項目的產(chǎn)出分為建設(shè)產(chǎn)出和運營產(chǎn)出。文件規(guī)定，建設(shè)期產(chǎn)出指標(biāo)通過評價項目是否通過竣工驗收及竣工驗收情況來判定；運營期產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)作為按效付費的核心指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重不低于總權(quán)重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指標(biāo)不低于總權(quán)重的60%，并且原則上不低于80分才可全額付費。產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重的細化量化以及權(quán)重設(shè)計為以往PPP項目實務(wù)中簡單粗暴設(shè)計指標(biāo)權(quán)重提供了重要的依據(jù)，并且以“產(chǎn)出”為核心的PPP項目全生命周期績效管理也有利于改善目前PPP市場“重建設(shè)、輕運營”的現(xiàn)象。
三、文件出臺對未來PPP事業(yè)發(fā)展的影響。
該文件的出臺對未來PPP項目發(fā)展的影響主要包括兩方面：一方面是對進入執(zhí)行階段的項目績效管理工作提供了操作指引，為我國即將大量進入執(zhí)行階段的項目提供政策支持。另一方面，該文件的出臺也為規(guī)范PPP項目前期工作提出了新的標(biāo)準(zhǔn)與要求。主要體現(xiàn)在項目準(zhǔn)備階段，項目實施機構(gòu)應(yīng)對績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的設(shè)定引起足夠的重視，在項目實施方案中應(yīng)科學(xué)合理編制總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系，并充分征求相關(guān)部門、潛在社會資本等相關(guān)方面的意見，否則績效目標(biāo)與指標(biāo)一旦確定，在采購階段、執(zhí)行階段的調(diào)整難度較大，程序也較為復(fù)雜。
綜上，該文件的出臺為我國PPP項目績效管理提供了操作指引，對于推進我國PPP事業(yè)發(fā)展起到了承前啟后的促進作用。
陶凱 張賽茁 （金馬威工程咨詢部）
